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"Eine Volksabstimmung ist kein Multiple-Choice-Test"

Intervista, 3 maggio 2022: NZZ; Christina Neuhaus e Tobias Gafafer

NZZ: "Riskiert die Schweiz bei einem Nein zur Frontex-Vorlage die Mitgliedschaft zu Schengen? Nicht zwingend, sagt die SP. Diese Argumentation sei fahrlässig, kontern die Bundesräte Karin Keller-Sutter und Ueli Maurer im Gespräch mit Christina Neuhaus und Tobias Gafafer"

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Frontex steht stark in der Kritik. Die Agentur war offenkundig immer wieder an Pushbacks von Migranten beteiligt. Wieso soll sich die Schweiz am Ausbau von Frontex beteiligen, Herr Maurer, Frau Keller-Sutter?
Ueli Maurer: Es ist offenbar tatsächlich zu Pushbacks unter der Beteiligung von Frontex gekommen. Doch solche Fälle waren die Ausnahme und nicht die Regel. Die beteiligten Staaten haben früh erkannt, dass die Arbeit von Frontex verbessert werden muss. Dafür ist der Ausbau da. Im Rahmen der eingeleiteten Untersuchungen hat Frontex-Direktor Fabrice Leggeri nun seine Konsequenzen gezogen und seinen Rücktritt eingereicht. Wenn die Schweiz die Arbeit von Frontex verbessern will, muss sie dazu beitragen, dass sich die Situation ändert. Das ist nur möglich, wenn sie sich am Ausbau der Agentur beteiligt und sich einbringt.

Karin Keller-Sutter: Die Schweiz arbeitet als Mitglied des Schengen-Sicherheitsverbunds seit über zehn Jahren mit Frontex zusammen. Wir können hinter dieser Agentur stehen. Frontex ist ein wichtiger Pfeiler des Schengen-Systems zum Schutz der EU-Aussengrenzen – und damit auch für die Sicherheit der Schweiz. Der Aussengrenzschutz ist das Gegenstück zur Reisefreiheit. Frontex muss gegenwärtig viel Kritik einstecken. Es gibt dokumentierte Vorfälle, doch oft sind es EU-Mitgliedsstaaten, die im Verdacht stehen, an Pushbacks von Migranten beteiligt zu sein. Einige dieser Staaten wollen gar nicht, dass Frontex vor Ort ist, sie wollen keine Transparenz.

Können Sie Beispiele nennen?
Keller-Sutter: Der weissrussische Präsident Lukaschenko benutzte letztes Jahr Migranten als Waffen, indem er sie zum illegalen Grenzübertritt motivierte. Man bot Polen die Unterstützung von Frontex an, aber das Land wollte keine. Man vergisst oft, dass eigentlich die nationalen Grenzschutzbehörden im Fokus stehen. Im Rahmen der Frontex-Erweiterungen soll deshalb auch die Zahl der Grundrechtsexperten aufgestockt werden.

Frau Keller-Sutter, die Schweiz hat Polen und anderen Ländern in der Ukraine-Krise wiederholt angeboten, Frontex-Experten zum Schutz der EU-Aussengrenze mit der Ukraine zu schicken. Ist diese Unterstützung gefragt?
Keller-Sutter: Das Angebot ist bis jetzt nicht benutzt worden. Aber die Agentur spielt in der gegenwärtigen Krise trotzdem eine wichtige Rolle. An der Grenze zwischen Polen, Rumänien und der Moldau zur Ukraine sind gegen 300 Frontex-Beamte im Einsatz, um die nationalen Grenzschutzbehörden zu unterstützen. Sie helfen zum einen mit, dass Flüchtlinge rasch die Grenze überqueren und registriert werden können. Zum andern verhindern sie, dass illegale Migranten und Kriminelle die Krise ausnutzen, um in den Schengen-Raum zu kommen.

Herr Maurer, laut dem Europäischen Rechnungshof arbeitet Frontex nicht effizient genug. Ist die Krediterhöhung wirklich nötig?
Maurer: Man hat festgestellt, dass Frontex in Krisensituationen zu wenig Ressourcen hat. Die Reserven müssen aufgestockt werden. Zudem wird mit dem Ausbau der Rechtsschutz für die Betroffenen ausgebaut und die Rückkehr von abgewiesenen Asylbewerbern verbessert. Damit reagiert man massgeschneidert auf die Erkenntnisse, aber man kann natürlich immer das Haar in der Suppe suchen.

In der Schweiz stehen dem Ausbau von Frontex nicht nur SP und Grüne kritisch gegenüber, auch Teile Ihrer SVP lehnen den Kredit ab. Was eint die Gegner: EU-Skepsis?
Maurer: Die Skepsis gegenüber der EU in der Schweiz ist sicher grösser geworden. Doch es geht bei dieser Abstimmung nicht um eine Annäherung an die EU, sondern um die Sicherheit. Die Verträge von Schengen und Dublin sind für uns und für die EU-Staaten gleichermassen vorteilhaft.

Keller-Sutter: Bei Abstimmungen sind immer unterschiedliche Motivationen im Spiel, sowohl im Ja- als auch im Nein-Lager. Wir sollten aber nicht vergessen, dass die Initianten des Referendums, das Migrant Solidarity Network, die Abschaffung von Frontex und die freie Zuwanderung verlangt. Diese Forderung bliebe selbst bei einer Annahme des Referendums unrealistisch. Das ist reine Symbolpolitik. Der französische Präsident, Emmanuel Macron, hat erst kürzlich betont, dass es ohne Stärkung von Frontex und den Schutz der Aussengrenze auch keine Reform von Schengen und Dublin gibt.

Die SP, die das Nein-Lager anführt, will Frontex nicht abschaffen. Sie fordert, dass die Schweiz mehr Resettlement-Flüchtlinge aufnimmt.
Maurer: Was die SP im Kern bezweckt, ist eine völlig neue Asylpolitik. Das kann man mit dieser Vorlage nicht verknüpfen. Die Grenzen werden auch bei einem Nein nicht abgeschafft. Es wird auch nicht alles besser. Im Gegenteil: Wenn Frontex ausgebaut wird, kann die demokratisch beschlossene Asylpolitik Europas besser umgesetzt werden. Lehnen wir das ab, zerstören wir diese Grundlage.

Die SP ist überzeugt, dass der Bundesrat rasch eine neue innenpolitische Vorlage bringen könnte, ohne die Teilnahme der Schweiz an Schengen zu gefährden.
Maurer: Das ist blauäugig. Bei einem Nein brechen wir die Brücken zur EU ab und müssen sie später mühsam wieder aufbauen. Die SP streut den Leuten Sand in die Augen. Ausgerechnet die Partei, die sonst in Richtung EU drängt, will das riskieren? Das ist staatspolitisch fahrlässig.

Keller-Sutter: Ich teile diese Einschätzung. Entscheidend ist das Ergebnis des Referendums. Eine Volksabstimmung ist kein Multiple-Choice-Test, bei dem man mehrere Varianten ankreuzen kann: Wollen Sie die Vorlage ablehnen, weil Sie a) gegen Schengen/Dublin sind, weil sie b) offene Grenzen wollen oder c), weil Sie zwar weder etwas gegen Schengen/Dublin haben noch für offene Grenzen sind, sondern lieber eine ganz andere Vorlage hätten? Demokratiepolitisch ist ein Nein ein Nein. Der Bundesrat kann das Abstimmungsergebnis nicht einfach mit dem Hinweis "Das Volk hat es nicht so gemeint" ignorieren.

Das Volk hat dem Schengen-Assoziierungsabkommen 2005 in einer Volksabstimmung zugestimmt. Eigentlich müssten die Bedingungen klar sein.
Keller-Sutter: Die Bedingungen waren von Anfang an klar. Man wusste damals schon, dass die Schweiz nach Ablauf einer Frist zwingende Weiterentwicklungen im Schengen-Recht übernehmen muss. Der Fall einer Nichtübernahme ist im Schengener Assoziierungsabkommen geregelt: Entscheidet der Gemischte Ausschuss – die EU-Kommission und alle Mitgliedsländer – innert 90 Tagen nicht einstimmig anders, wird das Abkommen in 90 Tagen ausser Kraft gesetzt. Das ist der Beendigungsmechanismus, dem wir zugestimmt haben. Dieselbe Diskussion führten wir ja bereits 2019 bei der Abstimmung über die Anpassung der EU-Waffenrichtlinie. Diejenigen, die nun behaupten, ein Nein zum Frontex-Ausbau habe keine Konsequenzen, erinnerten damals am vehementesten an diesen Beendigungsmechanismus.

Bei Abstimmungen, die das Schengen-Abkommen betreffen, kann die Bevölkerung oft nur zustimmen oder ablehnen. Hält das der Bundesrat aus demokratiepolitischer Sicht nicht für bedenklich?
Keller-Sutter: Ich war 2005 noch nicht im Bundesrat.

Maurer: Ich auch nicht. Ich war damals im Nein-Komitee. Die SVP hat den Schengen-Beitritt bekämpft, weil das Volk bei Abstimmungen, die das Abkommen betreffen, nur Ja oder Nein sagen kann. Das ist staatspolitisch tatsächlich kritisch. Die Souveränitätsfrage spielt in allen Abkommen mit der EU hinein. Bei Frontex überwiegen aber klar die Vorteile, wenn wir zustimmen.

Keller-Sutter. Ich stand der dynamischen Rechtsübernahme – damals noch als Regierungsrätin – ebenfalls kritisch gegenüber.

Weshalb?
Keller-Sutter: Hauptsächlich aus europapolitischen Überlegungen. Mit dem Ja zum Schengen-Abkommen wurde ein Präjudiz geschaffen. Die Schweiz verpflichtete sich zum ersten Mal dazu, die dynamische Rechtsübernahme zu akzeptieren. Man muss aber differenzieren: Es gibt zwingende Schengen-Entwicklungen, bei denen es einen gewissen Spielraum gibt, so bei Richtlinien. Bei der Waffenrichtlinie zum Beispiel konnte die Schweiz Ausnahmen aushandeln. Bei der Frontex-Vorlage handelt es sich jedoch um eine Verordnung, und eine Verordnung lässt keinen Spielraum für Interpretationen. Man übernimmt sie, oder man übernimmt sie nicht. Ich möchte aber noch etwas zur dynamischen Rechtsübernahme sagen.

Bitte.
Keller-Sutter: Ueli Maurer hat recht: Es ist staatspolitisch kritisch, wenn man nur Ja oder Nein sagen kann und bei einem Nein mit negativen Konsequenzen rechnen muss. Was ich aber ergänzen möchte: Wenn wir die dynamische Rechtsübernahme nicht hätten, hätte sich die Zusammenarbeit im Bereich Sicherheit und Polizei in Europa nie so positiv entwickelt. Die EU und die Schweiz profitieren stark von verschiedenen Polizei- und Sicherheitsdatenbanken, auf die sie zugreifen können. In der Schweiz kennen wir keinen derartigen Informationsaustausch zwischen den Kantonen. Die Kantonspolizei Zürich weiss nicht, ob jemand im Kanton Uri verzeichnet ist. Die Schweiz weiss aber, wer in Bulgarien gesucht wird oder in Dänemark. Der Zwang zur dynamischen Rechtsübernahme hat zu einer Revolutionierung der polizeilichen Zusammenarbeit in Europa geführt.

Die Schweiz ist gerade dabei, ihr Verhältnis zur EU zu ordnen und ihr Verständnis von Neutralität neu zu definieren. Suchen wir eine neue Rolle in Europa?
Maurer: Ich glaube nicht, dass der Bundesrat im Moment das Bedürfnis hat, alles auf den Kopf zu stellen. In Krisenzeiten muss man aufpassen, dass man Grundsätzliches nicht einfach über Bord wirft. Wir haben genug zu tun mit der Bewältigung dieser Krisen.

Keller-Sutter: Wir haben grundsätzlich ein gutes Verhältnis zur Europäischen Union. Die konkrete Zusammenarbeit ist sehr pragmatisch. Im Bereich Migration und Sicherheit ist diese Zusammenarbeit nicht mehr wegzudenken. Vielleicht schärft dieser Krieg in Europa unser Bewusstsein dafür, dass Europa und die Schweiz über die Sicherheits- und Migrationspolitik hinaus eine Schicksalsgemeinschaft bilden. Wir werden es sehen.

Maurer: Die Diskussion hat sich etwas geändert: Die einen pochen noch stärker auf die Neutralität der Schweiz, die anderen würden am liebsten der Nato beitreten. Doch die Fronten haben sich nicht verschoben: Ich glaube nicht, dass sich an unserem grundsätzlichen Verhältnis zu Europa staatspolitisch etwas ändert.

Deutschland hat die Schweiz kritisiert, weil sie den Export hier gefertigter Munition in die Ukraine untersagte. Ist unser Verständnis von Neutralität mit der Realität noch vereinbar?
Maurer: Neutralität ist keine exakte Wissenschaft und war es auch nie. Diese Diskussion wird vor allem in den Medien geführt. Wenn Sie jemandem das Mikrofon hinhalten, wird der auch etwas sagen, und das können Sie dann aufkochen oder auch nicht.

Sie hätten Journalist werden sollen.
Maurer: Gälled Sie.

Keller-Sutter: Neutralität dient der Interessenwahrung der Schweiz. Sie war immer flexibel. Was der Interessenwahrung dient, muss in jedem Fall neu beurteilt werden. Der Neutralitätsbericht des Bundesrats aus dem Jahr 1993 ist heute noch hervorragend. Zum Thema Sanktionen etwa wird klar festgehalten, dass sie eine Ordnungsfunktion haben, die dem Frieden dient, und dass sie damit im Einklang mit der Neutralität stehen.

Wenn wir Sie beide recht verstehen, erlebt die Schweiz also keine Zeitenwende?
Maurer: Sie können hundert Jahre zurückblenden: Immer wenn es zu Konflikten kam, war die Schweiz versucht, den Begriff der Neutralität neu zu definieren. So gesehen ist das, was wir gerade erleben, Courant normal. Der Grundgedanke der Neutralität ist in der Bevölkerung breit verankert. Das sieht man auch bei den Rekrutenbefragungen. Die Zustimmung zur Neutralität schwankt seit Jahrzehnten zwischen 88 und 93 Prozent. Meiner Meinung nach hat keine Zeitenwende stattgefunden.

Keller-Sutter: Ich halte den Begriff der Zeitenwende mittlerweile für etwas strapaziert. 1989 erlebte die Welt ebenfalls eine Zeitenwende. Man glaubte, der Kalte Krieg sei nun zu Ende und die Welt gehe friedlichen Zeiten entgegen. Im Januar 1991 marschierten sowjetische Truppen in Litauen ein, und wenig später brach der Jugoslawienkrieg aus. Doch der Einmarsch russischer Truppen in einen souveränen Staat, der krasse Bruch internationalen Völkerrechts mitten im Europa des 21. Jahrhunderts dürfte weitreichende Folgen haben: für die Sicherheitspolitik, die Wirtschaftspolitik und die Energiepolitik.

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Ultima modifica 03.05.2022

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