Office fédéral de la justice

Cadre légal des jeux de hasard en Suisse

A. Base constitutionnelle

Aux termes de l’art. 106 de la Constitution, la législation sur les jeux de hasard et les loteries relève de la compétence de la Confédération. Se fondant sur cette disposition le législateur a adopté, en 1923, la loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels (LLP), loi qui n’a subi que quelques modifications d’ordre matériel depuis lors. La loi fédérale du 18 juin 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu (Loi sur les maisons de jeu ; LMJ), qui a subi une révision totale, repose également sur la disposition constitutionnelle susmentionnée.

B. Loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels (LLP ; RS 935.51)

La LLP réglemente deux domaines particuliers de jeux de hasard : les loteries et les paris professionnels.

  1. Le régime applicable aux loteries, en quelques mots
    L’organisation de loteries est, en principe, prohibée (art. 1, al. 1, LLP). La LLP admet cependant deux exceptions de taille: a) les tombolas (art. 2) et b) les loteries d’utilité publique et de bienfaisance (art. 5 ss, LLP).
    • Les tombolas (petites loteries organisées à l’occasion d’une réunion récréative, dont les lots ne consistent pas en espèces) sont régies exclusivement par la législation cantonale.
    • Quant aux loteries d’utilité publique ou de bienfaisance, elles peuvent être autorisées par les cantons aux conditions stipulées aux art. 5 à 16.
  1. Le régime applicable aux paris, en quelques mots
    Selon l’art. 33, al. 1, LLP, les paris professionnels sont, en principe, prohibés. Conformément à l’art. 34 LLP, les cantons peuvent toutefois autoriser des paris. De l’interdiction des paris professionnels, on peut induire implicitement que les paris non professionnels (notamment dans le cercle familial ou entre amis) sont autorisés.

La LLP offre aux cantons la faculté de réglementer de manière détaillée la procédure applicable à l’autorisation et à la surveillance des loteries et paris. Les cantons ont tiré parti de cette faculté puisqu’ils ont, d’une part, conclu des conventions et concordats et, d’autre part, adopté chacun une législation d’exécution. Plus précisément, la Convention intercantonale sur la surveillance, l'autorisation et la répartition du bénéfice de loteries et paris exploités sur le plan intercantonal ou sur l'ensemble de la Suisse (CILP) est entrée en vigueur en juillet 2006. Cette convention a instauré trois organes, à savoir a) la commission intercantonale des loteries et paris (comlot), autorité d'homologation de nouveaux jeux et de surveillance pour les loteries et paris d’envergure intercantonale et nationale (principalement, ceux qui sont exploités par Swisslos et la Loterie Romande), b) la commission de recours, autorité judiciaire intercantonale au sens de l’art.191b, al. 2, Cst., qui statue sur les recours formés contre les décisions de la comlot, enfin c) la Conférence spécialisée des membres de gouvernements concernés par la loi sur les loteries et le marché des loteries, organe de conduite politique qui se compose d’un représentant du gouvernement de chacun des cantons.

C. Ordonnance relative à la loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels (OLLP ; RS SR 935.511)

La LLP habilite le Conseil fédéral à soumettre par voie d’ordonnance à cette loi des « entreprises analogues » à des loteries, tels que les systèmes boule de neige et les concours en tous genres. Il a tiré parti de cette faculté ainsi qu’en témoigne l’art. 43 OLLP. En conséquence, les exploitants de systèmes boule de neige ou de concours sont soumis aux dispositions de la LLP, notamment à ses normes pénales (art. 38 ss). Concrètement, cela signifie que ces formes de jeux tombent, elles aussi, sous le coup de la prohibition générale des loteries, à moins qu’elles n’aient exceptionnellement été autorisées par un canton. Dans la pratique, cependant, il n’arrive jamais qu’une autorisation cantonale soit délivrée pour les systèmes boule de neige, étant donné les dangers qu’ils recèlent et il est rare qu’elle le soit pour les concours. Cette réticence s’explique notamment par le fait que le produit des jeux doit être affecté à des fins d’utilité publique ou de bienfaisance, objectifs que les concours visent assez rarement. On relèvera cependant que le Tribunal fédéral a développé une jurisprudence quant à la « participation gratuite et non onéreuse » à un concours : lorsque les critères définis par ce tribunal sont respectés – et plus précisément que les personnes intéressées par un concours ont notamment la possibilité d’y participer aussi à titre gracieux avec les mêmes chances de gains et pas seulement à titre onéreux ou contre l’achat d’un produit ou d’une prestation, un tel concours est licite.

D. Loi fédérale du 18 décembre 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu (Loi sur les maisons de jeu, LMJ ; RS 935.52)

La LMJ régit les jeux de hasard qui offrent des chances de réaliser un gain en argent ou d’obtenir un autre avantage matériel et l’octroi de concessions aux maisons de jeu, ainsi que l’exploitation et l’imposition de ces établissements. A l’extérieur des maisons de jeu, tous les jeux de hasard sont prohibés (sous réserve des dispositions de la LLP : v. art. 1, al. 2, LMJ). L’implantation et l’exploitation d’une maison de jeu sont chacune subordonnées à l’obtention d’une concession de la Confédération (concession d’implantation et concession d’exploitation). La LMJ distingue deux catégories de maisons de jeu : les grands casinos (titulaires d’une concession A et offrant une gamme complète de jeux) et les Kursaals, titulaires d’une concession B et offrant une gamme de jeux un peu plus restreinte). L’exécution de la LMJ, la surveillance des maisons de jeu et la poursuite pénale incombent à la Commission fédérale des maisons de jeu.