Umsetzung der Volksinitiative "Für die Ausschaffung krimineller Ausländer": Statement von Bundesrätin Simonetta Sommaruga

Medienkonferenz vom 23. Mai 2012

Reden, EJPD, 23.05.2012. Bundesrätin Simonetta Sommaruga. Es gilt das gesprochene Wort.

Sehr geehrte Damen und Herren

Der Bundesrat hat heute die Vernehmlassung zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative eröffnet. Interessierte Kreise können und sollen sich nun in den nächsten drei Monaten zum Thema äussern.

Diese intensive Auseinandersetzung mit dem Thema ist nötig. Und zwar weil der neue Verfassungsartikel in Konflikt steht mit anderen Normen, Grundwerten, Rechtsansprüchen und Verpflichtungen.

Die besondere Herausforderung bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative besteht darin, dass es zu erheblichen Kollisionen kommt: Kollisionen zwischen dem neuen Verfassungsartikel und bestehenden Artikeln der Bundesverfassung, Kollisionen aber auch mit wichtigen Bestimmungen des nicht zwingenden Völkerrechts. Darauf hatte der Bundesrat bereits in der Botschaft zur A.I. hingewiesen. Er hat damals festgehalten, dass bei Annahme der Initiative zum Beispiel Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention oder des Freizügigkeitsabkommens mit der EU nicht mehr eingehalten werden können.

Vor diesem Dilemma also stand der Bundesrat. Mit diesem Dilemma hatte sich auch die Arbeitsgruppe um Professor Heinrich Koller auseinander zu setzen, die ich kurz nach der Abstimmung über die A.I. eingesetzt hatte. Die Arbeitsgruppe hat vier Varianten ausgearbeitet. Damit hat die Arbeitsgruppe deutlich gemacht, dass es für die Umsetzung der A.I. verschiedene Möglichkeiten gibt.

Der Bundesrat stellt in der Vernehmlassung nun zwei Varianten zur Diskussion – so wie er dies in früheren Gesetzgebungsverfahren auch schon gemacht hat.

Der Bundesrat hat auch über eine dritte Variante diskutiert, die das EJPD in den Grundzügen skizziert hat. Diese dritte Variante sollte dem Völkerrecht in jedem Fall und vollumfänglich Rechnung tragen.

Der Bundesrat hat nun aber entschieden, diese dritte Variante nicht in die Vernehmlassung zu schicken. Er ist zum Schluss gekommen, dass sich diese Variante zu weit vom Wortlaut der Initiative entfernt und sich zu stark am Gegenvorschlag orientiert, den Volk und Stände in der Abstimmung ja ausdrücklich abgelehnt haben.

Der Bundesrat schickt also zwei Varianten in die Vernehmlassung. Sie setzen beide den Verfassungsartikel um. Allerdings gibt es zwischen ihnen beträchtliche Unterschiede.

Die Variante 1, die der Bundesrat favorisiert, strebt eine vermittelnde Lösung an. Sie trägt sowohl den geltenden rechtsstaatlichen Prinzipien Rechnung wie auch dem Ausweisungsautomatismus der neuen Verfassungsbestimmungen. Allerdings müssen dabei auf beiden Seiten Abstriche gemacht werden – deshalb nenne ich diese Variante auch vermittelnd: Auf der einen Seite wird der Ausweisungsautomatismus begrenzt, und zwar durch das Prinzip der Verhältnismässigkeit und durch die Menschenrechte, die das Völkerrecht schützt. Auf der anderen Seite wird in Kauf genommen, dass dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und dem Völkerrecht unter Umständen nicht in jedem Einzelfall vollumfänglich Rechnung getragen wird.

In Variante 2 würde der Ausweisungsautomatismus auch dann zum Tragen kommen, wenn dadurch Vorgaben der Menschenrechtskonvention, des UNO-Paktes II, der UNO-Kinderrechtskonvention, des Freizügigkeitsabkommens oder des EFTA-Übereinkommens verletzt würden.

Die beiden Varianten unterscheiden sich deshalb im Deliktskatalog – also bei der Frage, wegen welchen Straftaten es zu einer Ausschaffung kommt – ganz beträchtlich.

Variante 1 konzentriert sich auf schwere Verbrechen. Soweit dies die Verfassung zulässt, sollen nur sie zu einer zwingenden Landesverweisung führen. Eine Ausnahme besteht beim missbräuchlichen Bezug von Leistungen der Sozialhilfe oder der Sozialversicherung und beim Einbruchsdelikt. Sie sind zwar keine schweren Verbrechen, werden in den neuen Verfassungsbestimmungen aber eben ausdrücklich als Ausweisungsgrund erwähnt.

Um dem Prinzip der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen, sieht Variante 1 eine Mindeststrafe vor: Bei Strafen unter 6 Monaten Freiheitsstrafe darf eine Landesverweisung nur verhängt werden, wenn die öffentlichen Interessen an der Landesverweisung höher sind als die privaten Interessen am Verbleib in der Schweiz.

Bei Strafen von mehr als 6 Monaten Freiheitsstrafe soll die Anordnung der Landesverweisung die Regel sein. Dabei besteht die gesetzliche Vermutung, dass die Landesverweisung aufgrund einer Strafe von über sechs Monaten verhältnismässig ist.

Allerdings sollen auch Ausnahmen möglich sein: dann nämlich, wenn eine Landesverweisung für die betroffene Person unzumutbar ist, weil dadurch ihre Rechte, die durch internationale Menschenrechtsgarantien geschützt sind, schwerwiegend verletzt würden.

In Variante 2 umfasst der Deliktskatalog neben schweren Verbrechen auch leichtere Verbrechen und Vergehen, auch solche, die gemäss Strafgesetzbuch in leichten Fällen sogar nur mit einem Tagessatz Geldstrafe bestraft werden.

Bei Variante 2 steht also nicht die Schwere der Tat, sondern vielmehr die Art des begangenen Delikts im Vordergrund. Da in Variante 2 die Schwere einer konkreten Straftat nicht berücksichtigt wird, sieht sie auch kein Mindeststrafmass vor. Es genügt, wenn der Täter wegen einer Tat verurteilt wird, die im Deliktskatalog aufgeführt ist. Eine Landesverweisung würde folglich auch dann ausgesprochen, wenn das Gericht zum Beispiel die Strafe aufgrund einer Notwehrsituation gemildert hat.

Ich möchte Ihnen nun noch anhand von ein paar konkreten Beispielen die unterschiedlichen Konsequenzen der beiden Varianten aufzeigen:

Nehmen wir das Beispiel eines 19-jährigen Ausländers, der in der Schweiz aufgewachsen ist und mit einer 15-jährigen Frau im Rahmen einer Liebesbeziehung sexuelle Kontakte hat. Nach unserer Rechtsordnung könnte er dafür verurteilt werden. Doch weil es sich in diesem Fall eben um eine Liebesbeziehung handelt, würde das Gericht wohl von einer Strafe absehen.

Nach der Variante 2 müsste der Jugendliche zwingend ausgeschafft werden. In der Variante 1 hingegen würde von einer Landesverweisung mit grösster Wahrscheinlichkeit abgesehen – zumindest würde das Gericht eine Interessenabwägung vornehmen.

Das Gleiche beim Familienvater, der seit vielen Jahren in der Schweiz lebt, und der sich bei einem Streit zur Wehr setzt. Obwohl er in der Hitze des Gefechts seinen Angreifer stärker verletzt, als es die Regeln der Notwehr zulassen, soll er nach der Ansicht des Bundesrats nicht ohne weitere Prüfung seiner Lebenssituation zwingend ausgeschafft werden. Mit Variante 2 wäre die Ausschaffung zwingend.

Ich komme abschliessend nun noch auf die völkerrechtlichen Verpflichtungen zu sprechen. Variante 1 trägt den Menschenrechtsgarantien der EMRK, den Bestimmungen des UNO-Paktes II sowie der KRK weitgehend Rechnung. Mit Variante 2 sind diese Erfordernisse nicht erfüllt.

In Bezug auf das Freizügigkeitsabkommen kann es hingegen sowohl bei Variante 1 wie auch bei Variante 2 zu Konflikten kommen. So können beide Varianten nicht garantieren, dass das Freizügigkeitsabkommen in jedem einzelnen Fall eingehalten werden kann. Das FZA setzt nämlich voraus, dass vor einer Landesverweisung in jedem Einzelfall geprüft wird, ob eine gegenwärtige, tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung vorliegt.

Der BR ist überzeugt, dass mit Variante 1 den materiellen Garantien des Freizügigkeitsabkommens besser Rechnung getragen werden kann als mit Variante 2,

  • weil der Deliktskatalog von Variante 1 auf schwere Verbrechen eingeschränkt wird, 
  • weil er eine Mindeststrafe vorsieht und 
  • weil die völkerrechtlichen Menschenrechtsgarantien bei der Verhängung der Landesverweisung respektiert werden.

Damit werden die Konflikte mit dem FZA auf ein Minimum reduziert.

Variante 2 hingegen trägt dem FZA weniger Rechnung als Variante 1,

  • weil der Deliktskatalog auch leichte Vergehen umfasst, 
  • weil er keine Mindeststrafe vorsieht und 
  • weil – mit Ausnahme des Non-Refoulement-Gebots – die internationalen Menschenrechtsgarantien nicht berücksichtigt werden.

Aus all diesen Überlegungen gibt der Bundesrat der Variante 1 klar den Vorzug. Die Vernehmlassung ist eröffnet. Die Stellungnahmen wollen wir bis Ende Jahr auswerten. Die Botschaft des Bundesrates ans Parlament kommt dann im Laufe des nächsten Jahres.

Ich danke Ihnen für die Aufmerksamkeit.